完善法律体系根治“小金库”现象

程关松

 “小金库”现象对我国政治清明、经济发展、文化进步、社会和谐都产生了巨大危害。欲根除“小金库”现象，构建防治“小金库”的长效机制，必须完善法律体系，坚决执行法律规定。

因此，我们必须充分认识“小金库”现象的产生根源、社会危害和所侵害的公私法益；在立法、执法、司法和监督各个方面建立不同位阶、不同层次、不同类别、不同渠道、不同模式的法律体系；坚决贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法治原则。

第一，在立法方面，我们必须建立相互融贯、相互配套、相互衔接的防治“小金库”的法律体系。

 “小金库”资金来源复杂多样，使用行为隐蔽，所侵害法益的层次、类型各不相同，因此，我们应在充分调查研究的基础上建立科学的分类体系，采取专项立法模式或者分散立法模式。

专项立法模式能清晰表达国家根除“小金库”现象的立法思想，条件是必须与现有法律体系相协调。分散立法模式易与现有法律体系相协调，但是，相关法律条款的修改、废除或解释会受到程序等各方面的限制，需要比较长的时间，也牵涉到不同法律的稳定性。因此，涉及“小金库”现象的立法模式宜采用专项立法模式。在过渡阶段，以相应的法律解释为宜。

此外，设立“小金库”行为的社会危害性显著，但是否达到可受刑事处罚性的程度，则需要进行专门研究。即使研究表明设立“小金库”的行为具有可刑事处罚性，在刑事责任领域也必须区分不同的责任类型和责任分配方式。

第二，在执法方面，我们必须建立连续的、不间断的、动态的规制机制。

由于设立“小金库”单位的决策过程缺乏透明性，一般工作人员很难发挥监督作用；或者是单位一般工作人员也是“小金库”的受益者，缺乏监督动机；或者是单位工作人员的监督成本很高、面临的风险很大。因此，寄希望于单位内部形成成熟的自我监督机制，不太现实；从外部来看，一般的、静态的监管模式也很难防范“小金库”。因为，“小金库”的设立和使用已发展出一整套防范一般监管的手段，甚至有了一整套机制。

所以，执法宜采用规制模式，也就是连续的、不间断的、动态的过程控制模式，以功能化的规制模式抑制功能化的“小金库”现象。

第三，在司法方面，我们必须将司法能动主义与司法公正结合起来。

由于“小金库”以貌似为“公”的形态出现，因此在涉及“小金库”的案件中，容易出现司法消极主义现象，这在一定程度上放任了“小金库”现象的泛滥。

司法审判必须树立“三个至上”指导思想和社会主义法治理念，从政治的高度充分认识“小金库”现象的危害性，以忠于法律的精神，及时、公正审理涉及“小金库”的案件。

在专项治理“小金库”启动阶段，可以贯彻司法能动主义政策，克服司法消极主义倾向，作出相应的法律解释，遏制“小金库”现象；对于违法使用“小金库”资金实施犯罪的行为必须以刑事法为依据确认相关主体的刑事责任、准确定罪量刑，不枉不纵；对于因乱收费、乱罚款和乱摊派而来的“小金库”资金，应该返还给公民，不能简单转化为公共财政收入。

第四，在监督方面，我们必须充分发挥人大、政协、社团、媒体和公民的监督作用。

任何国家在和平时期维护社会稳定、公正与和谐的最重要工具系于国家工作人员和公共财政。公共财政的根本原则是最小限度的征收，最大限度的公共服务。“小金库”现象遮蔽了公共财政的应然状态，某种程度上导致国家对公民的加额征收。同时，私设“小金库”侵占公共财政资源，扭曲了社会主义的分配原则。因此，人大有权力也有责任对“小金库”现象进行监控，必要时，得设立财政监督专员进行规制。

关于“小金库”单位内的公民监督问题，如果“小金库”资金绝大部分被少数领导使用，公民行使监督权，易受到打击报复；当“小金库”资金绝大部分用于单位内“福利”，公民行使监督权，则易招致单位内多数人的遗弃。由于单位内公民的监督行为面临多重风险，因此，“小金库”单位内公民的监督动机受到抑制。如其行使监督权，国家必须给予特别法律保护，而不宜仅采用物质奖励方式。

关于“小金库”单位外的公民监督问题，如果他是监督利益的无涉者，国家应给予奖励；如果他是“小金库”乱收费、乱罚款或乱摊派的合法利益的被剥夺者，则国家应该返还其合法财产，并防止其在后续管理行为中处于被刁难状态。

政协、社团、媒体承担着重要的公共职能，且分布广泛，联系人民密切，监督风险小。它们有义务、有能力、也有责任充分发挥其在构建防治“小金库”的长效机制方面独特、有效的监督功能。

总之，防治“小金库”现象的根本难题是单位、部门和地方的私利与国家公益和公民私人合法权益之间的博弈。只有构建全国统一的、全方位的法律体系方能根治“小金库”现象。（作者单位为江西省社会科学院）

来源：人民网